Mulheres e pessoas negras seguem sub-representadas no alto escalão do serviço público brasileiro. Dados de três estudos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), divulgados nesta terça-feira (16), mostram que entre 1999 e 2025, homens ocuparam 75% dos cargos de direção no setor. Pessoas brancas somaram 78% das posições, enquanto pretos e pardos respondiam por 3% e 14%, respectivamente.
A pesquisa “Lideranças Públicas no Brasil: Mobilidade, Trajetórias e Perfil dos Cargos de Direção, Chefia e Assessoramento” é uma parceria do Ipea com o Movimento Pessoas à Frente e a Fundação Lemann. Os números expõem um hiato persistente na representatividade da burocracia estatal.
Mesmo com avanços, a pluralidade da sociedade brasileira ainda não se reflete nas estruturas de poder. As mulheres, por exemplo, alcançaram perto de 40% dos cargos de direção nos últimos anos, um crescimento que se intensificou a partir de 2022.
Contudo, a sub-representação ainda é gritante, especialmente para pessoas negras, que formam a maior parte da população do país.
A maior diversidade é notada em ministérios voltados à pauta identitária, como o da Igualdade Racial e o das Mulheres. Isso sugere que políticas e foco institucional podem acelerar a inclusão.
Os pesquisadores apontam o recrutamento externo como um fator de oxigenação. Mulheres e pessoas negras aparecem com mais frequência entre os que vêm de fora do serviço público.
Esse tipo de contratação foi majoritário até 2004. Depois, caiu drasticamente, em parte por leis que passaram a exigir percentuais mínimos de servidores de carreira nas chefias.
Burocracia Federal: Mais Carreira que Indicação Política
Um dos mitos sobre o alto escalão público diz que o acesso se dá, principalmente, por indicação política. A realidade se mostra mais complexa.
O estudo “As Várias Faces da Burocracia Dirigente: Perfil da Alta Liderança na Administração Federal Brasileira” revela: entre 1999 e 2025, o topo do setor público federal foi dominado por servidores concursados.
Eles eram 63% do pessoal nos antigos cargos de Direção e Assessoramento Especial (DAS) nível 5 ou de Natureza Especial — funções como secretarias executivas, presidências de autarquias ou diretorias.
Entre esses ocupantes, 75% já possuíam experiência prévia no setor público antes de assumir o cargo. 86% concluíram o ensino superior, embora apenas 10% tivessem pós-graduação. Apenas 16% eram formalmente filiados a um partido político.
Os dados indicam um perfil mais técnico e menos político do que o senso comum imagina para as chefias da máquina pública.
Rotatividade e o “Efeito Bumerangue” na Gestão Pública
Outro estudo, “Perda ou Circulação de Lideranças? Trajetórias dos Dirigentes Públicos Brasileiros na RAIS, 2009-2023”, aborda a dinâmica de permanência nos cargos.
A duração em um órgão e cargo específico costuma ser curta. 57% dos episódios duram até dois anos. 37% se encerram já no primeiro ano.
Contudo, isso não significa uma simples “rotatividade” sem acúmulo de experiência. A trajetória das lideranças vai além da permanência em uma única posição.
79% das pessoas que assumem a direção continuam em outras posições dirigentes após dois anos. 55% seguem após quatro anos, e cerca de 20% permanecem depois de uma década.
80% dos servidores que deixam um cargo de direção continuam no setor público no ano seguinte.
Um fenômeno descrito pelos pesquisadores é o “efeito bumerangue”: 44% dos dirigentes que deixam um órgão público federal retornam a ele em algum momento.
Esses índices indicam que grande parte do que se percebe como rotatividade é, na verdade, uma circulação de lideranças dentro do próprio Estado. Isso gera ganho de experiência acumulada.
A existência de uma “elite burocrática” capaz de acumular memória institucional e profissionalizar a gestão é uma das conclusões. Os ocupantes dos antigos cargos DAS-5, por exemplo, tinham em média oito anos e quatro meses de experiência prévia em cargos comissionados; os de nível 6, nove anos e meio. A ascensão ao topo, na maioria dos casos, é gradual.
Felix Lopez, coordenador-geral do projeto e autor de um dos estudos, “Mobilidade Vertical e Trajetória dos Dirigentes na Burocracia do Executivo Federal”, disse que a discussão sobre capacidade estatal exige saber “quem governa a máquina pública e qual a lógica de seleção das pessoas que ocupam posições dirigentes.”
Ele declarou que os resultados dos estudos mostram uma realidade mais complexa que o senso comum. “No ponto mais alto da burocracia [federal] há um ponto de convergência entre as demandas da autoridade política e o funcionamento cotidiano do Estado.”
Lopez criticou a polarização dos debates: “De um lado, a concepção dos cargos como um cimento de coalizão política e trocas partidárias, preenchidas por aliados sem experiência, em detrimento de eficiência e continuidade administrativa. No outro extremo, em especial no Executivo federal, celebra-se o mérito de uma burocracia essencialmente técnica e profissional que formula e implementa políticas independentemente de pressões políticas de plantão. O problema é que nenhuma dessas duas imagens se aproxima de uma realidade que é muito mais complexa.”
Luseni Aquino, diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea, afirmou que pessoas e lideranças são atores de inovação e transformação do Estado.
As versões finais dos estudos serão publicadas em breve no Boletim de Análise Político-Institucional (Bapi) do Ipea, em edição temática sobre Dirigentes Públicos e Liderança Democrática no Brasil.
Contexto
O debate sobre a representatividade e a qualificação do corpo diretivo no serviço público brasileiro é antigo e ganha nova urgência diante da complexidade das políticas sociais e econômicas. Historicamente, o acesso a posições de liderança reflete desequilíbrios sociais, perpetuando estruturas de poder dominadas por grupos específicos. A busca por uma burocracia mais espelhada na população brasileira, com maior inclusão de mulheres, pessoas negras e outros grupos minorizados, visa não apenas a justiça social, mas também aprimorar a capacidade estatal, trazendo diferentes perspectivas para a formulação e execução de políticas públicas. A gestão pública, ao se tornar mais diversa e meritocrática, tende a ser mais eficaz e legitimada perante a sociedade.
